行政包干的組織基礎——張靜

　摘要：回 應“行政包干”的緣起問題，針對“成本衡量”說，本文建議從行政機體本身的特性和歷史關系，說明發(fā)包制的存在。由于政府的多元角色、多中心控制權的組織關 系以及對執(zhí)行工具的依賴，政府系統(tǒng)逐漸發(fā)展出具有靈活適應性的、不同于單一科層體系的、能夠利用上述組織環(huán)境的方法，來推進任務的執(zhí)行?！靶姓芍啤表?勢于不言自明的控制權范圍，通過默許、交換和隱形授權，將目標和利益不同的組織容納于一體，形成了今天治理體系中混合共生的形態(tài)。因此，政府行政體系的組 成結構、其內部真實的組織關系和多元角色是發(fā)包制產生的基石。
關鍵詞：行政包干；組織關系；政府角色；多中心控制權 
問題
受到韋伯的影響，學界通常以科層制的理想類型為依據，闡發(fā)其他“偏離標準”的官僚行為。但周黎安(2014)轉 換了處理視角：他以“行政發(fā)包制”為基準反觀科層制，視大量的“非正式”制度和“變通”實踐為治理行為中的“均衡”常態(tài)，因為發(fā)包制本身包含了對承包方 “自由裁量權”的默許。作為有價值的分析性概念，“行政發(fā)包制”對于政府治理的特征性概括，提升了學界理解多種治理模式的能力。
不僅對現(xiàn)象做出概念抽象，周黎安(2014)還嘗試對行政發(fā)包的運用做出了解釋。他以市場與科層的分類為基礎，提出這樣的問題：為何中國科層制使用了類似市場激勵的規(guī)則來推進行政執(zhí)行？為什么中國在政府內部嵌入了一個相對分權和市場化的發(fā)包制？
周 文回答的要點有三：其一，中國廣闊的疆域、各地地域、文化和自然條件的巨大差異，導致治理成本上升，屬地發(fā)包可以顯著減少中央治理的監(jiān)督和管理成本；其 二，中國長期貫徹自上而下的統(tǒng)治邏輯，普通公民參與治理的機會有限，加之法治不完善，使得公共服務的質量壓力讓位于治理的成本壓力，因而定限包干占據了主 導形式；其三，為了有效降低委托人(最高統(tǒng)治者)面 對的統(tǒng)治風險，一種集權與分權的獨特安排應運而生：由委托人集中控制重要權力，如人事權、干預權、審批權和指導權，而承包人被默許其他剩余權力，這些剩余 權力雖然未經明示授予，但卻包含在發(fā)包項目中，類似于得到實際的承認。上述解釋主要從兩個方面——治理成本和風險防范——說明行政發(fā)包制的形成，其視角在 最高權威面對外部約束的模式選擇，基本邏輯是成本和收益衡量，強調經濟(成本計算)和政治考量(統(tǒng)治風險)對于治理方式形成的影響。
但 是，哪個統(tǒng)治體系不受制于這兩個問題呢？如果說，多樣性的地域、文化和自然條件差異決定了行政發(fā)包制的形成，那么在幾個世紀的歷史進展中，世界上不少地區(qū) 同樣存在“疆域、地域、文化和自然條件的巨大差異”，為什么有的形成了科層制，有的形成了發(fā)包制？倘若行政成本是一個關鍵的衡量依據，那么如何解釋中國行 政治理中大量不計成本、不懼壓力的活動？治理成本和統(tǒng)治風險的約束固然無錯，但其過于一般性的解釋層級，使之幾乎可以解釋任何治理模式的形成。但當特定的 統(tǒng)治體制面對具體環(huán)境的時候，何者為可忽略的成本，何者為必防范的風險，含義常常不同，究竟是什么因素導致了他們的回應模式差異呢？
問題或許與經濟學文獻的提問意識有關。沿著“企業(yè)還是市場”的效率比較思路，治理模式成為替代性的效率方案選擇問題：采用委托代理(另一方提供服務)還是(政府)自己提供服務，主要是由成本衡量決定的。這一問題意識包含了一些潛在的假定——行動主體(政府)及其內部組織單純的“治理”角色，政府擁有獨立程度較高的選擇地位，相對自主且未對任何組織具有依賴，對于選擇主體而言，兩種治理方法有程度相似的候選性。
但 這些假定是否成立，對于發(fā)包制的解釋甚為關鍵。比如，除了治理角色，政府還兼具廠商甚至是屬地利益代表的角色；任一機構單方面的“自主選擇”都受制于組織 間角色關系的影響。因此，如果將發(fā)包方視為單一角色的選擇主體，可能忽略其內在的組織性質對治理行為的塑造。作為補充，筆者希望討論另一種解釋路向，即從 行政治理機體本身的特性及歷史關系來說明發(fā)包制的組織基礎所在。
一、多中心組織及角色的治理體系
作為討論的起點，需要先設定一個理想形態(tài)的區(qū)分來簡化現(xiàn)象，從而突出問題所指的標準特征。按筆者的理解，市場組織間關系的特點在于：在利益和目標不同、甚至是沖突對抗的、但地位(相對)自主、權利(相對)對等的角色之間，通過同意與交換展開合作。而科層組織間關系的特點，則是在利益和目標一致且協(xié)調(至少是非對抗的)、權屬級別分明、地位不自主、權利亦非對等的行動體之間，通過命令和支配展開合作。二者重要的差別，一是角色，即營利角色和管理角色的差異；二是組織之間權屬(權力與隸屬)關系的差異；在責任和使命方面，市場組織各自分立，相互競爭，他們不是一個整體，更不具有共同利益和目標，而科層組織理論上是一個責任整體，其中的各個部門權限有別，但共享一致的利益、目標和使命。
顯 然，市場體系與科層體系的組織關系不同：前者由多個有獨立權屬的組織組成，后者由存在等級界限、但不具獨立權屬的組織組成。這種差異可以解釋為何市場體系 需要用合約達成同意，用互惠達成交換，因為在市場組織之間，原本不具有相互負責的關系，只是共同的商業(yè)利益使之發(fā)生了聯(lián)系，因此，需要用合約來指明相互的 責任并約束相互的承諾。這些承諾不具永久性，只為某一事項而成立，結束后約束關系便不再了。總之，在權屬相對獨立的市場組織之間，除了需要遵守法律之外， 并不存在目標、權力、行動和內部規(guī)則的一致性。
那 么，如果科層組織內部存在類似市場組織的關系，情況會如何？答案是：多重角色及治理中心就會發(fā)生，這意味著，社會可能并非由單一的組織治理，而是由一種多 權威的組織合體治理。“合體”不同于整體，是因為合體或許具備整體的形式，但實際的行動原則仍可能由其自己掌握。根據拉克曼(2013：14)的 研究，僅當具備下列條件時，單一的組織中心才能真正統(tǒng)治一個社會：“第一，從各個生產階級中獲得的資源，均通過一個統(tǒng)一的組織分配；第二，沒有其他競爭性 的精英組織能夠建立并獲得資源；第三，精英集團內部的個體或群體，無法收回對其他成員的支持，從而瓦解這一組織的現(xiàn)實統(tǒng)治。當一個新的群體(無論是來自舊精英內部，還是非精英群體)，發(fā)展出獲取資源的能力，而其他精英必須容忍他們的存在時，多重精英的統(tǒng)治就會產生”。
對于中國的治理體系而言，大量證據表明，上述三個條件一個也不具備。首先，從各個生產階級中獲得的資源，不是通過一個統(tǒng)一的組織分配，而是通過多種組織(國家組織、地方政府組織、社會事業(yè)組織)、經多重渠道分配；其次，在行政系統(tǒng)內部，存在大量競爭性的組織(條塊職能部門、地方行政組織)，且能夠獲得資源(土地財政的收益、與地方企事業(yè)單位的聯(lián)盟互惠、對門類企業(yè)的所有權和控制權)；再者，精英集團中的個體或群體，能夠透過“收回”對其他成員的支持(選擇性執(zhí)行、表面配合、甚至拒絕合作)來 瓦解統(tǒng)一組織的現(xiàn)實統(tǒng)治；最后，很多部門都有獲取資源并獨立分配的地位，而其他部門“容忍”這種情況存在，而且他們自己也不懈追求這樣的地位。所以，治理 社會好比是多重權威中心的“市場”體系，它遠不是一個系統(tǒng)統(tǒng)一、互為支撐的科層組織系統(tǒng)，盡管在形式和法定條文上好似如此。
因此，雖然筆者和周黎安的結論相同——行政發(fā)包制介于市場和科層兩個類型之間，但給出的理由不同，筆者認為，中國行政體內組織間角色關系的性質，對于開辟“為何是行政發(fā)包制”的解答方向十分重要。
二、歷史遺產：行政吸納代理
歷史上，中國的治理體系由兩部分組成——政府和地方(社會或軍事)組織，后者包括士紳、宗族(家族)和軍閥等等，他們與政府互相承認但互不隸屬。基層治理組織在歷史的不同時期面貌不同：有些在20世 紀中葉由新政府主導成立，有些則是從業(yè)已存在的地方組織轉化而來。這些組織曾經身處政府治理體系之外，各有管制的領域和地盤，后來才具有了公務組織的身 份。隨著近代以來公權力的擴張下移，不少地方組織被委以公職，進入官僚體系：政府吸納原本存在的地方單位，使其進入國家行政體系，并委以新的公務身份，承 擔“代理治理”的職能。
有學者曾用地方權威的“官僚化”說明上述現(xiàn)象(張仲禮，1991)，然而，將地方權威納入行政體系內部，不等于完成組織與規(guī)則整合。在形式上，每個地方治理組織機構都以統(tǒng)一稱謂建立起來，但觀察這些機構的實際運作后就會發(fā)現(xiàn)，“他們實際上在按迥然不同的原則運作，與其遠在大都市的機構創(chuàng)立者的初衷，存在不小差異”(米格代爾，2009：3)。雖然，國家政權建設之結構集中的努力，近代以來一直以不同的方式持續(xù)，但卻從未成功改變上述組織規(guī)則“迥然不同”的特點，更沒有中斷地方組織作為利益共同體的再生機制——它們在一定范圍內的資源來源、人事更替、司法控制方面的固有影響力(張靜，2006)。 多重權威中心治理正是指這種以地方實力為基礎的政治現(xiàn)象，它在治理上的突出特點是科層體系中的身份統(tǒng)一和實際控制權相分離。官僚化使其獲得公權力身份，名 義上被組織進一統(tǒng)的科層體系，但是其擁有的局部實際控制權仍然存在，作為科層整體的行為規(guī)則整合，直至目前尚未完成。也可以說，社會治理的組織體系雖然貌 似形成，但治理行為的標準統(tǒng)一遠沒有真正建立。
這 就形成了一種特有的內部行政關系。一方面，作為實現(xiàn)治理目標的組織工具，政府需要地方組織“加盟”，他們的存在，填補了政府在人手、資源、信息和認證能力 方面的不足，地方組織也希望通過公務身份加強自己的權力；另一方面，這些組織和政府實際上在以“各自不同的方式行駛著自己的權力，兩種形式的權力相互作 用，形成了二者既合作又矛盾的關系格局”(瞿同祖，2003：282)。這種組織關系是隱形的權力默許和交換，而非單純的命令和支配的基本來源。
如 果以科層制的理想類型為據，可以說，中國行政機體內部的組織權屬關系，與之僅是形似而質不同。在形式上，政府及其代理組織同屬一個治理集團，他們的職能類 似，組織同構且等級分明，縱向關系上分別擁有不對等的權力，上級是領導，下級是執(zhí)行者，但是在實踐中情況并非如此簡單?；鶎庸賳T得到提升，進入國家機構擔 任要職，完全可能從“官”變?yōu)椤傲拧?。官職提升權力卻減少的原因是實際控制權存在著隱形分立——屬地和行業(yè)分割的現(xiàn)象。受制于利益組織化結構的狀況，每一 個組織在自己的轄地有實際的控制權，但在進入別的范圍時，影響力就大打折扣了。
有據為證。一位省民政廳的干部曾“兼任30多 個協(xié)調小組”成員，他坦陳大量時間要用于參加各類協(xié)調會，“每周參加二三次協(xié)調會都算是少的”。①為何行政協(xié)調如此廣泛？因為各組織常常誰也不服從誰。比 如，十八屆三中全會決定中有一條：“國有資本加大對公益性企業(yè)的投入”，中央全面深化改革領導小組將這一決定的實施方案起草任務交給了財政部。但是專家發(fā) 現(xiàn)，財政部其實難以主導方案，因為“加大對公益性企業(yè)的投入”意味著要求國企用利潤提成來補貼公益性企業(yè)，這就涉及利益的重新分配。所以財政部、國資委和 各大央企在誰是應補貼的“公益性企業(yè)”分類問題上分歧巨大，“誰都說服不了誰”。②這種組織化現(xiàn)實，以一種主觀上無意識、但客觀上強有力的方式影響著行政 治理方式。雖然在理論上，科層制中的上級是指示的發(fā)出方，但是在這些指示與下級組織的權益相悖時，它們是否能得到順利貫徹，在多中心體系中成為棘手問題。
三、分殊的實際控制權
分 殊的實際控制權結構是中國治理機體內部最重要的組織現(xiàn)象，然而這一現(xiàn)象是隱形的。在中國意識形態(tài)和組織理論闡述中，治權分割不具正當性，無法通過法律規(guī)定 和政策條文來承認，所以在正式的文件文字上，看不到相關的表述，而且治權分割一直是國家政權建設想要對抗的東西。但在實踐上，行政系統(tǒng)內部控制權分立，多 個、多層的權屬之間拒絕協(xié)作，互不支持的行為比比皆是。這些事實無法使人相信：中國的治理組織是一個整體合作的系統(tǒng)(unitary corporation system)，③實際上，它與科層制的組成原則相去甚遠。
最明顯的例證，可觀行政人員的認同歸屬(identification)—— 其對象并不是整個行政體系及其規(guī)則，而是身邊的組織群體；他們的權利來源和崗位責任并不是由科層規(guī)程給予，而是由所屬最近的單位領導授權；他們往往不能獨 立于這些組織，執(zhí)行更上一級甚或是國家的指令，如果需要取舍，他們更看重身邊臨近組織的立場，因為后者與自己職責的關聯(lián)最密切。掌有實際控制權的群體，盡 管名義上是整體官僚體系的一部分，但無論是他們的領導還是具體的執(zhí)行者，都很少將自身或組織利益與整體利益相聯(lián)系。比如，基層組織將防范統(tǒng)治風險——增強 執(zhí)政合法性問題——視為上級的責任，而非自己的責任，對他們來說，這是中央應當擔憂而非自己要操心的事務。因為對其管制的轄區(qū)來說，“他們”的風險不是 “我們”的風險。行政體系內相互隱瞞信息、將“我們”和“他們”做區(qū)分常見，證明了大量成員實際上忠誠于自己所在的組織，而不是行政整體的規(guī)程和原則；他 們代表自己的組織，但不代表整體治理體系，他們沒有把自己的位置納入整體，他們所在的組織也是一樣。自然，一項任務來了，是否需要聞風而動，主要看臨近組 織領導的意思，揣摸不同級別的真正意圖，成為下屬的一項基本功。正因為如此，表態(tài)文化才會盛行，表態(tài)既可以用來顯示決心，也可以用來粉飾真正的態(tài)度。
在 這種情況下，治理能否進行，下級對上級的配合意愿變得相當緊要。常見行政部門推進執(zhí)行的做法不少，比如，提升任務的重要性，闡明其屬于一項政治任務；提升 任務的權威性，強調上級領導十分重視、親自過問；督促各級發(fā)文件，描述任務的緊迫性、嚴肅性和正規(guī)性；提升任務的執(zhí)行氛圍，開大會做動員和要求表態(tài)，分配 責任；提升任務的執(zhí)行力度，抽調人員成立專門領導小組，委任負責人和行動班子等等。但這些做法效果有限，正如一則廣為流傳的對聯(lián)所言，上聯(lián)：你開會我開會 大家都開會，下聯(lián)：你發(fā)文我發(fā)文大家都發(fā)文，橫批：誰來落實。
在 市場委托代理關系中，委托者很少受制于對承包者的依賴，因為他們可以選擇代理者。但是在上述組織關系中，委托者無法通過“解雇”來消除下級組織的職能，相 反，下級組織反倒有“退出”選擇，方法就是表面執(zhí)行或行政不配合。而人事制度降低了配合不力的風險，尤其是當這種不配合不是個人行為，而是一種組織行為的 時候。在干部人事制度中，行政撤職多數是調崗，而不是事業(yè)終結，因為干部身份和待遇沒有期限設置，不在崗不等于取消級別待遇，所以行政不作為或者配合不 力，很少構成事業(yè)風險，即便被免職，也有機會在缺人手的情況下，再行異地異職就位。
這 些制度設計難以對配合不力的下屬形成真正威脅，更不要說組織。最近的例子是中辦國辦發(fā)布“兩個”車改文件，對于中央機關單位和地方車改，采用了不同的用 詞，中央機關單位為“改革方案”，而地方則是“指導意見”?！胺桨浮敝粚χ醒霗C關單位提出了硬性規(guī)定，而“意見”針對地方則是緩和的指導，沒有確定具體規(guī) 則。對此，發(fā)改委的解釋是，“考慮要從實際出發(fā)，由各地制定具體的實施辦法”，④這等于承認：具體怎么做，決定權在各地自己。媒體已經發(fā)現(xiàn)華南處級干部的 觀望態(tài)度：“給了1000塊車補，誰還下基層？”⑤面對這種情況，委托者的做法，只能是做出表率、約談提示和督查推進，但是它無法解除下級組織的代理角色，也不能不承認下級有自己的決策地位，因為無法更換組織工具。委托方不能選擇另一個組織實施治理，這是行政委托代理和市場委托代理的不同。
四、角色依賴
上 述情況不能僅僅歸咎于治理觀念，更重要的是一系列制度安排，從客觀上鞏固了行政控制權的分立。比如人事及財政的單位制，促進了單位自我利益的組織化——它 們不斷復制得到再生。宏觀地看，這類似于在行政體系內形成了眾多利益主體，各自堅守并捍衛(wèi)自己的權益，而他們又是唯一的執(zhí)行團隊，治理任務必須通過他們而 非取代他們來貫徹。除了推動他們，必要時換領導人之外，上級并無其他組織執(zhí)行工具選擇來助其實現(xiàn)治理目標。又比如，越是基層的行政組織角色越是多元：政治 角色——代表、應責、連接公共制度和單位成員；經濟角色——拓展資源、營利、增加財政收入；治理角色——管理轄區(qū)各項事務，如收稅、教育、醫(yī)院、交通、治 安、穩(wěn)定、社會福利并提供公共品。這些角色部分來自法規(guī)，部分來自傳統(tǒng)，部分來自不成文的規(guī)則，更多則來自于體制中多變的中心任務激勵。
可 以說，在協(xié)助治理的需要方面，上級對下級具有反向依賴性。這表現(xiàn)在委托方對于承包方的行政配合、自有資源的依賴——諸如自籌資金、社會關系、信息掌握、成 員遵從和社會穩(wěn)定等等。這種依賴關系決定了承包方的討價還價地位，成為他們在交易中“要價”的資本。如果條件得不到滿足，代價就是組織不配合、有限配合， 或者明動暗不動，口頭配合行動不配合。這可以解釋，為什么有時主要干部已經被更換，但還是“搞不定”下級組織。原因在于，后者是高度組織化、具有共同利益 和目標的群體，其內部的相互責任和關系平衡之維系和再建，很難因個別領導更換而發(fā)生改變。因此，互惠交換各自所需，成為推動承包方配合的有效手段。
這 里并非指全面配合才是“正確”的，因為承包方的行政不配合，常常在客觀上具有正面作用：抵消不切實際的指令對基層的損害，結果保護了群體利益。筆者的重點 不在進行是非判斷，而是強調認識中國行政機體的特點，即在表面的等級支配背后，存在著類似于市場的多中心組織關系。這一基本現(xiàn)實，無法從法律權屬規(guī)定或是 政策文件中，通過明確聲稱的權力分割而呈現(xiàn)，但它們卻是日常實踐的真實所在。不執(zhí)行當然會使上級不悅，但基層的安定有序又符合上級的治理目標。當地位差別 使之無法通過明文規(guī)定支持地方的實踐時，行政發(fā)包則是既可避免違規(guī)，又可默認地方做法的舉措。正如一位負責發(fā)包(村修公路項目)的鎮(zhèn)干部所言：“現(xiàn)在中央不斷提倡給農民減負，而甬村卻在搞集資(讓農民為修路分成付費)，我們不可能明面上支持，但他們村的治理效果很好，卻是不爭的事實?！雹蘅梢?，發(fā)包可以對不改明文規(guī)則、但改實際做法的情況“視而不見”，效果自然是默許了行動本身。
基層治理組織具有的多重角色也在發(fā)包中得到默許?；鶎咏M織執(zhí)行指令與否，不僅僅來自對官僚系統(tǒng)責任的承諾(合約)， 還來自本身多重角色的考量：比如損益辨別——是否有利于增進其組織利益和自主控制權，比如秩序擔憂——是否會引發(fā)內部沖突，比如道義負擔——是否被所屬成 員視為背棄，還比如代表身份——是否能回應單位成員的迫切需要……凡此種種的正當性，蓋源于中國的社會結構：多元利益的組織化和行政單位制的重合。(張靜，2001)基層行政組織并非僅僅是治理角色，他們同時兼有政治(代表、應責、連接、協(xié)調)和經濟社會(增加地方收入、發(fā)展經濟)等 職能，這些職能甚至也是委托方實現(xiàn)治理目標不可或缺的東西?；鶎咏M織遠遠超出治理的政治及經濟社會性角色，不僅具有廣泛的社會承認基礎，而且具有長期的歷 史，甚至相關制度的支持。⑦所以，雖然分疏控制權的組織結構，在面臨打擊的時候有時被弱化，但它們時時再生，從未從根本上消失。
五、默許、交換、隱形授權
發(fā) 包制是上述組織結構和角色的產物。在中國，推進任務執(zhí)行和責任激勵，促成下級部門的合作意愿及配合行動，對于貫徹任何指令都是關鍵的環(huán)節(jié)。而不可回避的組 織現(xiàn)實，決定了上級要求下級執(zhí)行的“任務”，脫離了純行政命令的性質：它成了必須經交換才能取得配合的“商品”，類似于市場中形成“同意”的合約，要求得 到組織配合，需要默許和交換才能得到。雖然上級的權力高于下級組織，但在實際控制權方面，上級卻不一定總是具有明顯優(yōu)勢，因為它依賴治理的組織執(zhí)行工具。 這種依賴關系構造了不同于科層級別的“對等”關系：下級擁有更多的信息，他們擁有人力資源，掌握本地的財政使用權，更重要的是，他們可能對是否真正配合做 出選擇。但礙于行政級別和規(guī)章，他們不能公開否定委托人的指令或是拒絕執(zhí)行。顯然，與市場組織關系不同的是，他們都無法對對方再行公開的選擇。與行政命令 及支配相比，發(fā)包制在上下級行政組織間提供了不用明言的彈性關系，使得下級可以在自己的屬地控制權不被削弱的情況下，更加“愿意”執(zhí)行下達的任務。如果很 多權力不便明文規(guī)定，發(fā)包中包含的未言默許，等于承認下級的做法，對承包方自然構成重大激勵。
對 于發(fā)包方而言，不是通過明令而是通過默許的方法給予承包方“自由裁量權”，意味著它保留著“隨時回收默許”的可能。通過不確定性形成的行政威懾，上級對下 級的過度控制權可能構成制衡，它可以抵抗走得太遠的承包方。規(guī)則定死了往往陷于被動，不肯定也不否定則可以掌握主動權。發(fā)包制以包含大量“不確定”的形 式，使雙方的權力都有所增加：委托方獲得批準權、監(jiān)控權以及隨時收回默許的權力，代理方獲得自由裁量權、過程控制權和剩余控制權。處于地位弱勢的承包方會 因此增強主動性。下級接包如同簽訂責任狀，比起口頭表態(tài)，是更實在的“同意”配合。這一交換讓上下各有所得，推進執(zhí)行的障礙減少。
這 不是一種特意的集權—分權安排，而是組織機體本身特質的自然反應。俗話說，有什么料，做什么菜。在形式上統(tǒng)一、實際上多中心的組織現(xiàn)實下，委托方的統(tǒng)治風 險，與其說來自權威地位和干預權旁落，不如說是懈怠貫徹、將其束之高閣、偽裝執(zhí)行的普遍存在。承包方雖然不能爭取明晰分權，但可以通過改變信息減少上級的 干預。當表面執(zhí)行成為普遍存在的治理風險時，委托方即使更換代理人，也解決不了執(zhí)行問題。代理組織無法全面更換，是代理方擁有的討價還價資本。在權力地位 看似不對等的雙方，這是實際交換可能實現(xiàn)的砝碼。這可以解釋，為何很多領導在布置任務時，總是詢問“有什么困難，需要什么支持”，允許代理方提出條件，是 一種隱形授權和交換現(xiàn)象，它可以讓一些不便明文規(guī)定的交換條件，通過發(fā)包獲得實現(xiàn)。
發(fā)包制隱含的內容還不僅如此。慣例上，中國治理體系不是運用立規(guī)授權定責，而是運用動員機制(開會，檢查)和組織機制(成立機構、委任成員)來 推進行政工作。界定職責和權限主要不是通過立規(guī)陳述，而是通過領導指示。根據指示先行動，然后再視必要性定規(guī)立據，已是行政常規(guī)。在這種情況下，各級人員 職責的邊界無常根據，決定權在主要領導。例如，最近筆者在武漢見到的一位基層干部，他抱怨下屬執(zhí)行不力：“開過幾次會了，他們還是蹲著不動，最后是我親自 到場做出安排，明確了分工責任，大家才行動起來”。該領導認為，這反映了基層組織治理能力欠缺，下屬無法明辨自己的職責，難以有效開展工作。而筆者認為， 原因在于闡明職責一直由人(領導指示)而不是制度使然，亦即，規(guī)則不是真正的授權來源，所以無法形成推動作用。
而 發(fā)包制提供的隱性授權渠道非常適應不立規(guī)的行政慣例。比如，批出一攬子計劃，成立“領導小組”包干一項任務，“是黨政系統(tǒng)中常規(guī)治理方式之外的補充，在特 定時期，他們擁有跨部門的協(xié)調權力，但沒有長期人員編制，甚至不印公章，不單獨行文”。⑧社會中大量的執(zhí)行組織，比如市饅頭辦、掃黃打黑辦公室、城管部 門、創(chuàng)衛(wèi)領導小組、停車管理組織、遣送收容所等等，都無需經過緩慢艱難的立規(guī)過程，就可能通過發(fā)包獲得公務權力。在基層的廣大區(qū)域，這些代理機構本身不是 政府，但卻可以代表政府參與社會治理。將已有的社會組織利用起來實現(xiàn)政府任務，或稱“購買”社會服務，也是通過發(fā)包授予公權力的一種形式。這使得“不完全 政府”常態(tài)化：政府機構把本應由政府負責的工作，外派給其他機構執(zhí)行，并相應增加他們使用公共資源的權力。由于政府需要依賴社會的組織化資源，而政府和這 些社會組織并非簡單的上下級關系，所以他需要發(fā)展出具有靈活性和適應性的、不同于行政體系的、能夠應對組織環(huán)境的多元性方法，以便推進任務的執(zhí)行。⑨
利 用社會中已經存在的組織、關系、資源和責任體系推進治理，而不是建立一套區(qū)別于它的體系，這是一個值得注意的組織現(xiàn)象?？茖芋w系建立需要用統(tǒng)一的標準去改 造社會組織，相當于用一把尺子改造代理組織，但將代理置于行政監(jiān)督下，可能會破壞他們已有的權威、社會關系和責任體系，從而使得這些組織資源流失而無法利 用。所以，中國的行政關系控制，更愿意使用權衡和互惠性交換，而非改造，即不設明確的標準，維持下級組織原本的慣例，默許其權益關切，保護其組織化利益， 允許他們在未置于強力制約的情況下行駛公權力，以換取其貫徹而不是敷衍治理任務。這種特點的形成，并不是來自治理對象，而是組織工具本身的性質所致。
綜 上所述，行政包干順勢于不言自明的控制權范圍，通過默許、交換和隱形授權，將目標和利益不同的組織容納一體，形成了今天治理體系中混合共生的形態(tài)。行政機 體的組成結構、其內部真實的組織關系和多元角色是發(fā)包制產生的基石。這或許也有助于理解中國獨具“特色”的政策執(zhí)行行為，它的來由，以及它為何可以和威權 體制并行不悖。
 
注釋：
①廣州《南方周末》，記者：褚朝新，特約撰稿：羅婷，實習生：胡鑫，《“最強大”的中紀委》，2014年7月24日，網址http://www.infzm.com/content/102552?from=singlemessage&isappinstalled=1。
②廣州《南方周末》，記者：馮禹丁，“管資本”vS“管人管事管資產”：200萬億國資改革誰主沉浮，2014年7月24日，網址http://www.infzm.com/content/102558?aduin=1035008550。
③整體合作系統(tǒng)(unitary corporation system)區(qū)別于伙伴系統(tǒng)(partnership system)，概念參見Padgett and Powell，2012。
④記者采訪國家發(fā)改委副主任連維良，2014年7月17日，北京《新京報》，網址http://news.duba.com/info/4/4487.htm?f=jsmb&s=xw。
⑤地方官員談公車改革：“給了1000塊車補，誰還下基層？”，廣州《南方周末》報道，北京財經網轉載：http://finance.ifeng.com/a/20140717/12742932_0.shtml。
⑥浙江鎮(zhèn)干部訪談，轉引自汪吉庶、張漢.2014.《公共品供給的議程困境及其應對：小集體分成付費》.清華大學政治學系博士生工作論文，第7頁。
⑦張靜.2014.“個體與公共體系的連接”.待發(fā)于南京《學?！菲诳?秋季號)。
⑧《南方周末》記者：錢昊平，實習生：楊佳秋采訪周望，《領導小組”產生的特殊背景》，2012年9月5日，騰訊新聞綜合廣州南方周末報道，網址http://www.infzm.com/content/80226。
⑨裴宜理(Perry，2014)認為，這種靈活的工作方法，與“游擊隊式的政策風格”(guerrilla policy style)歷史有關。
  
參考文獻：
嬀1]米格代爾，喬爾·S.2009.強社會與弱國家[M].張長東，等，譯.南京：鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F/江蘇人民出版社.
嬀2]拉克曼，理查德.2013.不自主的資產階級：近代早期歐洲的精英斗爭與經濟轉型[M].麗菁、維舟、徐丹，譯.上海：復旦大學出版社.
嬀3]齊錫生.2010.中國的軍閥政治：1916-1928[M].楊云若、蕭延中，譯.北京：中國人民大學出版社.
嬀4]瞿同祖.2003.清代地方政府[M].范忠信、晏鋒，譯.何鵬，校.北京：法律出版社.
嬀5]張靜.2006.基層政權：鄉(xiāng)村制度諸問題(修訂版)[M].上海世紀集團出版公司.
嬀6]張靜.2001.利益組織化單位[M].北京：中國社會科學出版社.
嬀7]張仲禮.1991.中國士紳：關于其在19世紀中國社會中的作用研究[M].上海社會科學出版社.
嬀8]周黎安.2014.行政發(fā)包制[J].社會34(6)：1-38.
嬀9]周黎安、王娟.2013.行政發(fā)包制與雇傭制：以清代海關治理為例[C].北京大學教育學院2013政府行為暑期講習班文獻.

責任編輯:牧野